EL ESTADO DEL ESTADO - INDEC
El edificio principal del Indec, en Julio A. Roca 615, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
El INDEC fue considerado durante muchos años, dentro y fuera del país, como un organismo digno de imitar por su alta profesionalización, su rigor técnico y la confiabilidad de su producción estadística.
Desde 2007, sin embargo, comenzó a ser cuestionado institucionalmente y técnicamente a punto tal de convertirse con el tiempo en un sinónimo de mentira y manipulación política.
En diciembre de 2015, los desafíos del INDEC podían agruparse en tres categorías:
1) sus problemas institucionales y administrativos,
2) los problemas de credibilidad de sus indicadores, y
3) la desaparición del INDEC como rector del Sistema Estadístico Nacional (SEN).
“Se desarticularon las áreas más sensibles del INDEC”.
Uno de los principales problemas institucionales del INDEC en diciembre de 2015 era que había perdido una importante cantidad de personal técnico y profesional, a pesar de haberse caracterizado durante décadas por contar con recursos humanos especializados y altamente capacitados.
Esta sangría se debió en parte a problemas salariales y escasos incentivos laborales.
Pero también, y sobre todo, a la desarticulación de las áreas más sensibles en la producción de indicadores, cuando se desplazó a los profesionales más calificados de sus tareas específicas por no mostrarse dóciles frente a directivas contrarias a las buenas prácticas estadísticas.
A muchos de ellos se les cambiaron las funciones, se los suspendió o se los despidió.
Una porción no menor optó por la renuncia.
Otro problema detectado fue la gran influencia ejercida por una de las representaciones sindicales sobre los diversos procedimientos administrativos.
Además de ejercer funciones de dirección en diversas áreas productoras, también se registró su injerencia en las contrataciones de personal, los protocolos de promoción, premios y horas extras, entre otros.
Los empleados más antiguos, por otra parte, no han podido ascender mediante concurso de oposición y antecedentes desde hace más de 20 años; por lo tanto, tampoco han tenido la posibilidad de avanzar en las categorías del SINEP.
En muchos casos, personal apartado de sus tareas llegó a estar años sin recibir una nueva asignación de funciones.
Desde 2011 se incrementó la plantilla de personal en casi un tercio, sin tener en cuenta las necesidades técnicas y profesionales del instituto.
El 75% de las nuevas incorporaciones no contaba con estudios terciarios o universitarios.
Así, en diciembre de 2015, sólo el 38% del plantel total tenía formación profesional y técnica, en tanto el restante 62% se dividía entre quienes tenían educación secundaria completa e incompleta.
En gran parte de las instituciones de estadística de otros países los porcentajes se dan a la inversa.
Las decisiones tomadas por la administración anterior –en cuanto a la modificación de metodologías y procedimientos y, en algunos casos, supresión de mediciones específicas y/o publicaciones– derivaron con el tiempo en desconfianza y falta de credibilidad entre los usuarios calificados que tenían como insumo básico la información publicada.
Esa desconfianza se extendió se extendió más tarde al resto de la población que, escéptica de los datos del INDEC, comenzó a usar indicadores alternativos para tomar decisiones.
De ahí el crecimiento de las consultoras privadas y los observatorios económicos y sociales de universidades, gremios y organismos no gubernamentales.
La desaparición del INDEC como rector del Sistema Estadístico Nacional (SEN) es consecuencia de lo anterior.
A la desaparición selectiva de documentación respaldatoria de los datos publicados; la violación a la Ley de Secreto Estadístico; los constantes cambios metodológicos de relevancia sin una correlativa publicación de informes explicativos, y la no publicación de indicadores fundamentales –como las mediciones de pobreza e indigencia–, se sumó la falta de vínculos de trabajo con las direcciones provinciales de estadística y los organismos sectoriales integrantes del Sistema Estadístico Nacional.
Esto derivó en la publicación de datos por parte de algunas direcciones provinciales escindidos de las directrices metodológicas del INDEC.
Ejemplos de esta desarticulación son la desvinculación de la Dirección de Cuentas Internacionales con sus fuentes básicas provistas por el Banco Central y la inexistencia de trabajos conjuntos con las direcciones provinciales y los organismos sectoriales integrantes del SEN.
De esta forma, el INDEC desapareció como rector del Sistema Estadístico Nacional y como fuente principal de las estadísticas públicas argentinas.
Miradas de cerca, la situación de cada una de las áreas en diciembre de 2015 reflejaba el diagnóstico general del instituto –los problemas para trabajar, la falta de confianza sobre los indicadores– pero presentaba detalles propios que permitían comprender mejor los años de deterioro.
Una de ellas es la Dirección Nacional de Cuentas Internacionales, la encargada de generar las estadísticas del sector externo.
Históricamente, la DNCI tenía un plantel de 25 empleados, casi todos profesionales, lo que le permitía producir estadísticas y estudios de alta calidad.
En diciembre de 2015 tenía 16 empleados, de los cuales sólo diez tenían estudios universitarios.
La combinación de bajos incentivos monetarios y profesionales fue la principal razón por la cual la dirección perdió gran parte de su plantel calificado.
Durante los últimos siete años, el personal recibió muy poco entrenamiento, lo que deterioró la calidad de las estimaciones y los llevó a ejecutar tareas rutinarias de captura y procesamiento de datos.
Por otra parte, el hardware y el software con el que trabajaban era obsoleto, que impedía poner en práctica los últimos avances en buenas prácticas internacionales.
La Dirección de Cuentas Nacionales, encargada de medir el Producto Bruto Interno (PBI), modificó en 2013 el año base utilizado para medir el tamaño de la economía del país. El año base, que venía siendo 1993, pasó a ser 2004.
La particularidad fue que esta modificación de suma relevancia en la medición de las cuentas nacionales, no fue acompañada por una metodología que explicara dichos cambios.
Diversos especialistas en la temática han señalado sus reparos, que sumados a la falta de información sobre los criterios utilizados, pusieron en duda algunos de los resultados arrojados por la nueva serie elaborada con el año base 2004.
De las entrevistas realizadas con los sectorialistas y ayudantes en cada área para evaluar la calidad de las estimaciones del año base 2004 surgieron informaciones parciales y se detectaron numerosas inconsistencias. Esto hizo necesario tomar la decisión de hacer una revisión completa de las series a precios constantes y a precios corrientes de cada sector de actividad económica.
La Dirección de Estadísticas del Sector Secundario comprende las áreas de industria, construcción y energía.
Las estadísticas producidas en esta área mostraban un considerable atraso en su diseño.
El Estimador Mensual Industrial (EMI), por ejemplo, tenía una proporción alta de estimaciones, por lo que se resolvió volver a trabajar en la obtención de los datos originales de las empresas para los años 2014 y 2015 completos.
Con respecto al año base del EMI, tanto en el último cambio de base (2012) como el anterior (2006), se detectaron deficiencias en los procedimientos para la elaboración de los precios.
En el indicador de Utilización de Capacidad Instalada se registró una muy baja tasa de respuesta de las empresas durante los últimos años.
Problemas parecidos tenía la Encuesta Industrial Mensual.
De los 4.400 locales consultados sólo seguían existiendo 2.500.
Esto ocurría porque se seguía usando la misma base desde 1997.
Además, para construir el índice de volumen físico, las ventas en pesos se deflactaban por la evolución de los precios mayoristas, índice que tenía inconsistencias en los procesos de carga y procesamiento.
También estaba desactualizada la base de datos de la industria farmacéutica.
Del panel de 75 empresas quedaban menos de 40.
También había una escasez en los recursos humanos necesarios para procesar esta información.
Por ejemplo, en la Encuesta Nacional sobre Innovación y Conducta Tecnológica, había solamente dos personas dedicadas a un relevamiento de casi 2.000 empresas.
Otros indicadores tenían un grado muy pobre de avance en la recolección de la información.
Por ejemplo, la estadística de permisos de edificación, en la que intervienen las direcciones estadísticas provinciales, sólo 41 de los 188 municipios involucrados informaban regularmente la superficie cubierta por sus permisos de edificación.
En la Dirección de Estadísticas del Sector Terciario y Precios se registraban los mismos problemas de recursos humanos.
Sólo una parte menor del personal que se encargaba de la elaboración y análisis de los indicadores contaba con la formación especializada para la tarea.
Esto derivó en problemas de variada índole en los indicadores.
En el Sistema de Precios Mayoristas había dispersiones e irregularidades en los precios reportados.
En el Sistema de Índice del Costo de la Construcción se subreportaban los costos de materiales y de mano de obra, con valores sensiblemente menores a los reales.
La Dirección Nacional de Planificación y Coordinación Estadística, encargada de llevar adelante la planificación estratégica del instituto, funcionaba de forma totalmente desligada de su objetivo.
El último plan elaborado por esta área había sido producido hacía más de diez años.
Las áreas que dependían de esta dirección se encontraban acéfalas o desarticuladas.
Un grupo, dedicado al desarrollo de una medición multidimensional de la pobreza, había dejado de recibir apoyo de las autoridades y estaba sin tareas.
En la Dirección de Relaciones Institucionales y Cooperación Técnica, ni el director ni los más de 100 empleados se dedicaban a los temas concernientes al área.
En la Dirección Nacional de Estadísticas Sociales y de Población, las dos direcciones simples que la conformaban estaban acéfalas.
Se subordinaban, en consecuencia, a las autoridades de la Dirección Nacional, con varios mandos medios vacantes, como coordinadores sin designar.
En la práctica, la Dirección no cumplía con la producción de información que le correspondía regularmente.
En general, se elaboraba información a partir de demandas específicas y no con base en un plan integral.
Se encontraron muchos documentos inconclusos, de proyectos que eran abortados por la volatilidad de las instrucciones recibidas y la inexistencia de una planificación de mediano plazo.
La Dirección tenía 61 empleados, seis de los cuales estaban ubicados en la sede de la calle Carlos Calvo y no tenían tareas asignadas desde hacía siete años.
Era similar la situación de la Dirección Nacional de Estadísticas de Condiciones de Vida.
Tres de los cuatro cargos de conducción del área estaban acéfalos.
La información producida era temporalmente inconsistente y las funciones de las áreas estaban desdibujadas, con superposiciones de tareas y flexibilidad en las estructuras.
A partir de febrero de 2007, el Índice de Precios al Consumidor que calcula el INDEC desde la década de 1920 comenzó a alejarse de la percep-ción que tenían amplios sectores de la población sobre la evolución de los precios.
Con el tiempo, la divergencia empezó a advertirse también con los índices de precios elaborados por las provincias.
Diversas consultoras privadas e instituciones comenzaron a elaborar sus propios cálculos de inflación.
Incluso el Congreso Nacional agrupó a un conjunto de estas fuentes en el denominado IPC-Congreso.
Organismos multilaterales como el FMI empezaron a incluir advertencias respecto de la calidad de la información proporcionada por Argentina.
Justamente el FMI, en 2013, impuso al país una moción de censura por la inexactitud de sus índices.
Los funcionarios salientes del área encargada de elaborar el IPC renunciaron días antes del cambio de administración, por lo que no dejaron ninguna información que permitiera reconstruir los protocolos ni los procedimientos metodológicos.
A la falta de información en el instituto se agregaba la opacidad de los informes técnicos y metodológicos, que no se hacían públicos.
En 2012 se intentó desarrollar un nuevo indicador nacional, el Índice de Precios al Consumidor Nacional Urbano.
Los valores arrojados por este nuevo indicador, sin embargo, siguieron siendo sensiblemente menores que los de la mayoría de las direcciones estadísticas provinciales.
Nunca pudo evitarse la sospecha de deficiencias en la aplicación de los protocolos metodológicos.
Se encontraron, tras el cambio de gobierno, condiciones de precariedad en el dispositivo de campo y en la robustez de la información.
En la Encuesta Permanente de Hogares, por su parte, la principal fuente de datos sociolaborales del país, también se registraron irregularidades metodológicas.
Una de ellas fue la modificación del marco muestral en base a dudosas proyecciones a partir del censo de población de 2010.
Hay poca información metodológica sobre esa modificación y no hay documentos que analicen cómo estos cambios impactaron sobre los pripales indicadores de la encuesta.
Además, a partir de 2008 se empezaron a registrar otras imprecisiones: trayectorias laborales atípicas y el sistemático aumento de la no respuesta ante preguntas sobre ingreso.
Otra de las mediciones más cuestionadas del INDEC era la de pobreza, que depende fundamentalmente de tres fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares, la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares y el Índice de Precios al Consumidor.
Las irregularidades en esas fuentes, principalmente en las dos últimas, llevaron a que la medición se alejara mucho de los estudios realizados por universidades y organismos privados.
Finalmente, en 2012 directamente se discontinuó su publicación.
En materia de recursos humanos, tras el desplazamiento en 2007 de la directora del instituto y de su equipo técnico, el control del relevamiento del Gran Buenos Aires, que históricamente realizaba personal de la Dirección de la Encuesta Permanente de Hogares, pasó a manos de gente ajena al organismo.
A partir de entonces y durante casi nueve años, el equipo central histórico de la encuesta, que permaneció desplazado en el organismo, no tuvo acceso a la implementación ni a la producción de resultados del conurbano.
Mientras esto ocurría, distintos integrantes del equipo central fueron despedidos, desplazados, jubilados compulsivamente o empujados a renunciar.
Había también grandes problemas en el almacenamiento de la información.
El equipo de informática de la EPH no tenía permitido acceder a la información en los servidores centralizados del INDEC.
En las unidades de almacenamiento no se encontró información sobre los procedimientos
de ponderación, imputación ni bases intermedias con todas las variables construidas que se generan en estos procesos.
En materia administrativa, la Dirección de Patrimonio y Suministros carecía de sistemas de control de gestión que permitieran tener un seguimiento de las contrataciones vigentes o de las necesidades del instituto.
El instituto tampoco tenía un plan de compras aprobado por acto administrativo.
En consecuencia, las contrataciones no estaban programadas ni había información para la formulación presupuestaria.
El presupuesto aprobado para 2016, por ejemplo, estaba incorrectamente formulado en términos técnicos, con numerosas partidas con crédito presupuestario excesivo y otras con crédito escaso.
El área administrativa del instituto no contaba con manuales o instructivos de procedimientos para la gran mayoría de sus circuitos
administrativos.
El Proceso de Compras y Contrataciones, que había realizado en 2008 el proceso de certificación de calidad ISO 9001, nunca tuvo seguimiento y en diciembre de 2015 estaba vencido.
El sistema de inventario también era obsoleto, así como el sistema de almacenes.
No había cuidado del patrimonio, con muchos bienes inutilizables o en desuso.
En la Dirección de Difusión, que se encontró en virtual estado de parálisis, pudieron identificarse dos estrategias utilizadas por la gestión saliente para reducir a su mínima expresión las publicaciones del instituto.
La primera consistió en hostigar a los empleados no afines con los lineamientos impuestos por la dirección.
Les congelaban los salarios o les asignaban discrecionalmente horas extras y censales; les quitaban o cambiaban tareas de manera unilateral; los aislaban físicamente, colocando mamparas divisorias entre sectores; les restringían el uso del equipamiento, por ejemplo, o les bloqueaban los permisos de uso en las computadoras de cada puesto de trabajo.
En segundo lugar, se desmontaron las cadenas de mando y se aislaron las tareas de los diferentes sectores, al punto de que un alto porcentaje del personal no tenía asignada responsabilidad alguna.
En particular, no se preveía el cumplimiento de actividades de prensa institucional ya que las funciones asignadas del área específica se llevaron a cabo directamente desde el Ministerio de Economía; por lo tanto, no existía un mailing actualizado de medios de comunicación ni de periodistas para informar de manera simultánea e imparcial la publicación de los indicadores estipulados en el calendario de difusión; el área de marketing y organización de eventos debió reducir su trabajo a la producción de contenidos para material gráfico, ya que el INDEC dejó de participar de encuentros y ferias, nacionales o internacionales; los sectores de servicios a usuarios (sala de consultas, atención remota, biblioteca, venta de publicaciones y trabajos especiales) vieron reducidas las demandas de información y su capacidad de respuesta, como resultado de la falta de credibilidad del instituto.
La publicación de datos, en sus diferentes formatos (página WEB, publicaciones impresas y digitales) mermó drásticamente en los últimos años y toda información era sometida a censura previa por parte de las autoridades.
Así, la mayoría de las áreas se transformaron en compartimentos estancos, con escasa vinculación entre sí, y sin responder a programas y objetivos globales.
En efecto, sin lógicas ni procedimientos claros en la mayoría de las tareas de difusión, la tarea se asignaba de acuerdo al criterio de cada grupo o referente de área.
Asimismo, los coordinadores se asignaban en función de la afinidad con la dirección y no de sus habilidades.
El servidor para el envío de los mailings de prensa era tan lento que mandar los informes técnicos demoraba a veces hasta cuatro horas.
En la Dirección de Informática no se encontró un plan informático aprobado donde se especificaran los objetivos de largo plazo y permitieran guiar el desarrollo de las actividades, la comprobación del cumplimiento de las metas y optimizar la asignación presupuestaria en función de los proyectos comprometidos.
En cuanto a la infraestructura, las instalaciones donde se realizaba el procesamiento de información crítica o sensible (protegida por Ley de Secreto Estadístico) no estaban localizadas en un área protegida del edificio.
La seguridad física del centro de cómputos no era la adecuada.
No existía un sistema antiincendio en la Sala de Servidores y Centro de Cómputos.
Tampoco se disponía de grupo electrógeno para el Data Center que permitiera asegurar la continuidad operativa de los servicios de tecnología ante interrupciones imprevistas del servicio de energía eléctrica.
fuente
"EL ESTADO DEL ESTADO"
(Colaboración de H. Ponce)
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