EL SISTEMA PREVISONAL ARGENTINO

Auditoría General de la Nación

EL SISTEMA PREVISIONAL ARGENTINO

Previsión y Seguridad Social

En términos generales, podemos definir a un sistema previsional como aquel “nodo mediante el cual se transfieren bienes y servicios producidos por los trabajadores activos presentes a los beneficiarios presentes (jubilados y pensionados).

”1 Es decir, los trabajadores durante su etapa activa acumulan derechos mediante contribuciones o aportes que realizan al ente recaudador y administrador, que puede ser público, privado o mixto para que en determinada etapa de su vida o por alguna circunstancia extraordinaria se les brinde un sustento económico al no estar en condiciones para generar por sí ese sustento.

Los derechos que un trabajador acumula durante su etapa activa pueden constituirse como “activos financieros” o “promesas”. 

De acuerdo a la forma que adopten los derechos acumulados, los sistemas previsionales pueden ordenarse en: “fondos de jubilaciones” o “de reparto”.

Los sistemas de fondos de jubilaciones se constituyen con la acumulación de activos financieros y las pasividades se pagan con los activos acumulados.

Los sistemas de reparto, a diferencia del anterior, se constituyen con promesas y las pasividades o haberes de los beneficiarios se pagan con el aporte de recursos recaudados simultáneamente.

Los sistemas previsionales también se pueden clasificar, según la forma de cálculo de los haberes, en sistemas que poseen beneficios definidos y los que establecen contribuciones definidas.

Los beneficios definidos son el resultado de una fórmula que vincula salarios percibidos, años de servicio y la edad de retiro. 

Este sistema puede contar con fondos acumulados, corresponder a la variedad de Reparto o combinar ambas fuentes de recursos.2

1 “Estudio especial: Deuda Pública Contingente – Sistema Previsional Periodo 2007 – 2050.” Informe 157/2010 – AGN.

2 Los sistemas de Reparto siempre corresponden a la variedad de Beneficios Definidos.

En las Contribuciones Definidas solo queda comprendido el porcentaje de aportes que realizará el trabajador en una cuenta individual; de esta manera los haberes jubilatorios provienen de las inversiones financiadas con los aportes de las cuentas personales.

3 En virtud de la Ley del Congreso Nacional 26.425 de 2008 se crea el “SIPA”: Sistema Integrado Previsional Argentino. En términos generales, este sistema es un régimen Público, Contributivo y de Reparto cuya administración está en manos de la Administración Nacional de la Seguridad Social (A.N.Se.S). 

Es pertinente aclarar que también compete a este organismo la administración de los subsidios y asignaciones familiares y del Fondo Nacional de Empleo.

4 La Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) es el órgano que tiene la función de recaudar los recursos del SIPA, quien luego los transfiere a la A.N.Se.S.
Gestión de los fondos previsionales

Nos centramos aquí en el sistema de jubilaciones y pensiones gestionado por el A.N.Se.S desde 2010 con la eliminación por Ley 26.425 del sistema de las A.F.J.P. (“jubilaciones privadas”), que además de los aportes de asalariados y empleadores percibe un 15% de la masa de recursos coparticipables del sistema tributario como compensación por haber absorbido diversos sistemas provinciales.

Durante los noventa, 15% del total de los fondos sujetos a coparticipación (10,31% del IVA, 20% del impuesto a los ingresos, 100% del impuesto de emergencia sobre los cigarrillos, 21% del impuesto a la nafta, y 100% del impuesto a otros combustibles, entre otros)

5 fue afectado a un destino específico: el financiamiento del Sistema de Seguridad Social que hasta ese momento había sido financieramente afectado por su parcial privatización y por la creación de las empresas de administración de los fondos de jubilación y pensión (AFJP). 

Actualmente, estas asignaciones específicas son innecesarias por la completa renacionalización del sistema de Seguridad Social, pero aún permanecen en la ley

3 Los Sistemas de Capitalización (Fondos de Jubilaciones) son siempre de Contribuciones Definidas.

4 Los tres sistemas tienen financiamiento propio.

5 Ministerio de Economía de la Nación Argentina. Destino de la recaudación de impuestos. March 2010. Argentina.

Y se dirigen a ese propósito a pesar de todo. 

A raíz de ello, algunas Provincias han iniciado juicios contra el Gobierno Federal para que ese 15% sea restituido a la masa coparticipable, tal es el caso de la Provincia de Santa Fe.{Ver comentario del blog al pie}.

Por su parte, la Ley 26.425 previó la constitución de un fondo de garantía con los recursos incautados a las A.F.J.P., que pasó a denominarse Fondo de Garantía de Sustentabilidad (F.G.S.), que a su vez se engrosa con su inversión y los eventuales excedentes que registre el balance de ingresos y gastos del sistema jubilatorio. 

Esos recursos están constituidos en depósitos bancarios y títulos valores como lo son las acciones de empresas, cuotas parte en fondos de inversión, en fideicomisos financieros, y principalmente en títulos públicos.

En ejercicio de sus facultades, la A.G.N. auditó la gestión del Fondo de Garantía de Sustentabilidad mediando un pedido expreso a la A.G.N. de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. 

Se pudo percibir que al cierre del ejercicio 2009 el Fondo llegaba a contabilizar unos $ 140 mil millones, ubicándose a fines de 2011 en alrededor de los $ 200 mil millones.

{A enero de 2014 se reconece $329.000 millones}.

En virtud de la acción inmediata solicitada por el Parlamento y del carácter ex post del análisis, la tarea se hizo con relación al primer semestre de vida del Fondo, es decir la primera mitad del 2009, sin perjuicio de continuar con los períodos siguientes.

En las observaciones del informe (Resolución 172/11 A.G.N.) se destaca la ausencia integral de gestión financiera para el F.G.S., por cuanto si bien las decisiones de administración de los recursos disponibles fueron tomadas en el marco de los lineamientos establecidos por el Comité Ejecutivo del F.G.S., ello se hizo sin el sustento de un sistema de gestión financiera integrado para la administración de una cartera de inversiones, que permitiera minimizar los riesgos inherentes y actuar así “de acuerdo a criterios de seguridad y rentabilidad adecuados” como lo establece la Ley 26.425, artículo 8º.

Esta expresión genérica sobre la debilidad de gestión se hace más patente en casos concretos, de los que cabe resaltar la observación realizada sobre dos operaciones de canje de bonos públicos que representaron una pérdida para el Fondo de más de $ 500 millones. 

Se trata de dos operaciones de canje de bonos con bancos privados que ocasionó un perjuicio de $ 517,1 millones. 

Si bien la A.N.Se.S. intentó minimizar el hecho aduciendo que luego de la operación, esto es casi un año y medio después, los bonos recibidos en el canje subieron de precio y permitieron “recuperar” la pérdida a fin de 2010, el argumento es realmente absurdo porque la pérdida se verificó al momento de pactarse la operación; las ganancias (o pérdidas) de cotización posteriores son producto de nuevas circunstancias y lo que se observó es la decisión por la pérdida al momento de tomarla. 

Más aún, en el mismo Informe se señala que se hubieran obtenido utilidades posteriores por montos mayores aún a los indicados en su descargo por la A.N.Se.S. (como recupero de la pérdida), si los activos canjeados se hubieran recibido –como corresponde- a valor de cotización y no a valor técnico.

Una segunda auditoría efectuada desde la perspectiva de las obligaciones vigentes para el sector público, esto es la deuda (previsional en este caso) (Resolución 60/12 A.G.N.), ratificó las debilidades de registración de la administración del F.G.S, otro tanto en materia de gestión de las operaciones en el mercado.

Otro punto importante surge de las observaciones sobre las operaciones de crédito al sector productivo, que han transformado al F.G.S. en un banco de promoción industrial, lo cual podría ser objetado desde una perspectiva técnica. 

Se advirtieron asimismo diversas irregularidades en las muestras tomadas de distintas operaciones: ausencia de expedientes en operaciones de crédito, ausencia de ciertos dictámenes exigibles de universidades nacionales, discrepancias en las calificaciones de inversiones en fondos comunes, entre otras.

En efecto, más allá de la aceptación normativa de estas operaciones – que la A.G.N. no objeta entonces- es claro que fondos que deben protegerse a futuro para hacer frente a deudas con la clase pasiva deberían ser objeto de una protección especial: la A.N.Se.S. no es –o mejor dicho no debe ser- un intermediario financiero y por lo tanto debería colocar sus recursos excedentarios transitoriamente (si es que efectivamente los hubiera) solo en el mercado de capitales que es el que debe intermediar, cuidando en su caso la medida del riesgo de los valores adquiridos en el mercado.

Resultados arrojados por informes de auditoría.

El A.N.Se.S es objeto repetido y habitual de auditoría de la A.G.N.: en primer lugar, a través del dictamen sobre la Cuenta de Inversión que como anexo integra de año en año la misma, que se centra en su situación financiera. 

Pero tanto por razones sociales como de significatividad económica, la A.G.N. analiza habitualmente las tareas del organismo con múltiples auditorías de gestión.

Informes de auditoría nos permiten ver con claridad algunos hallazgos que preocupan por su importancia y trascendencia no solo en materia financiera, económica y social, sino también en torno a cuestiones de seguridad jurídica. Tales son: la sustentabilidad del sistema previsional, la gestión judicial de expedientes y la demora en la liquidación de haberes y reajustes.

Sustentabilidad del sistema previsional

En el año 2010 la A.G.N. elaboró un informe (Resolución Nº 157/10-A.G.N.) sobre la sustentabilidad del sistema previsional argentino analizando su proyección hacia el futuro, más precisamente hacia el año 2050. 

En este informe se plantean distintos escenarios por los que se intenta tener una perspectiva de la solvencia del sistema para afrontar los gastos futuros destinados al sostenimiento de la futura clase pasiva argentina.

Los resultados son contundentes sobre la incapacidad que puede presentar el sistema para cubrir sus gastos, requiriendo para sortear ese destino una reforma estructural del mismo. 

A su vez, al no contar la A.N.Se.S. con una proyección a mediano y largo plazo sobre la sustentabilidad del sistema, las decisiones de corto plazo no tienen mayor sustento, comprometiendo su sustentabilidad.

La función central que tiene la A.N.Se.S. es poder hacer frente al pago de los haberes previsionales de los futuros beneficiarios.

Sin embargo, la realidad pone de relieve que se están llevando a cabo acciones que desnaturalizan esa función entre las que se destacan la financiación con recursos de la A.N.Se.S., supuestamente excedentarios, aunque lo sean solo en el corto plazo, del subsidio universal por hijo (y no es poco siendo un gasto del orden de más de $ 12 mil millones anuales) y el otorgamiento de préstamos para programas de gobierno y al sector público a tasas que no cubren la inflación, exponiendo de esta manera a que esos fondos experimenten una pérdida de su valor real, inclusive bajo el supuesto del cobro de los créditos otorgados.

A ello se suma que, como se señala en un Informe de la A.G.N. sobre la Cuenta de Inversión 2008, dentro del financiamiento específico de gastos que asume A.N.Se.S., contrariando la normativa vigente, encontramos $ 4.670 millones que no le corresponden sino al Ministerio de Desarrollo Social, así como la cobertura de los déficit de las cajas provinciales no transferidas por $ 1.757 millones, las pasividades que están a cargo del Tesoro de regímenes especiales de fuerzas armadas y de seguridad por $ 3.223 millones. 

Y contribuye además con $ 48,2 millones al fondo nacional de empleo.

En síntesis, los informes de la A.G.N. vienen mostrando en toda la década pasada el deficiente funcionamiento de la A.N.Se.S., su administración ineficiente y la falta de proyecciones que aseguren la sustentabilidad del sistema.

Gestión judicial de expedientes

El sistema previsional argentino en los últimos años se ha visto abarrotado de causas litigiosas que se generan como consecuencia del incumplimiento por el Estado de la movilidad jubilatoria establecida por la Constitución Nacional. 

Asimismo es de destacar que el Poder Ejecutivo Nacional en el año 2010 vetó una Ley sancionada por el Congreso en la cual se establecía que la movilidad de las jubilaciones debía cumplir con los parámetros establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos Badaro y Eliff y con el 82% móvil para los haberes mínimas. 

Esta situación da como resultado la existencia de alrededor de 450.000 causas judicializadas. No podemos dejar pasar por alto que todas las causas que existen en la justicia contribuyen a engrosar más la deuda contingente de la A.N.Se.S., afectando de esta manera la sustentabilidad del sistema.

Un Informe de auditoría más reciente (Resolución 238/10-A.G.N.) analizó la gestión judicial de la A.N.Se.S. 

Allí se advirtieron severas deficiencias, tales como el rechazo de los reclamos (por ajuste o movilidad de los haberes) en sede administrativa sin que conste un análisis en esta instancia. 

Este accionar implica que los Reclamos Administrativos por estos conceptos terminan indefectiblemente en juicios, que luego concluyen en el reconocimiento tardío de lo reclamado.

Ese mismo informe advierte que muchas demandas judiciales son contestadas en forma extemporánea, lo que perjudica el ejercicio de la defensa del ente, con profesionales sobrepasados por la tarea ante el cúmulo de las demandas. 

A esto se suman los incumplimientos sucesivos en la remisión de actuaciones administrativas requeridas por los distintos Juzgados, que incluyen intimaciones bajo apercibimiento de secuestro, aplicación de multas y otras sanciones.

Asimismo se advierte que el ente no aplica un criterio homogéneo para apelar las sentencias, ya que en algunos casos lo hace y en otros similares no. 

También es remiso para calcular las liquidaciones y no impugna cuando podría corresponder las que efectúa la parte actora.

En esa ocasión, se hizo recomendación a la A.N.Se.S. de que cumpla con los parámetros vigentes dispuestos por la Resolución S.S.S. 955/08, en cuanto a la apelación de sentencias. 

Por medio de ésta se autoriza a la A.N.Se.S. a consentir las sentencias dictadas de acuerdo al caso Badaro y demás precedentes de la Corte Suprema.

En cuanto a la apelación de sentencias es dable recordar que el Estado argentino se comprometió ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante solución amistosa en el caso Menéndez y Caride, a no apelar las sentencias de primera o segunda instancia que hubieran sido favorables para los beneficiarios, como también a desistir de los recursos judiciales que ya hubieran sido presentados ante la Corte Suprema o ante la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, contra sentencias favorables a los jubilados, en supuestos de hecho en los que la Corte ya se ha expedido en casos similares.6

La realidad demuestra que el Estado argentino incumple aquel acuerdo amistoso apelando la gran mayoría de las demandas por reajuste de haberes jubilatorios, lo que compromete su responsabilidad internacional.

Demora en la liquidación de haberes y reajustes.

Finalmente, otro hecho que compromete aún más la responsabilidad internacional del Estado argentino es la falta de apego a los tiempos legales de liquidación de las sentencias sobre reajustes previsionales, como también el Orden de Prelación y las notificaciones pertinentes.

En la mayoría de los casos no se dio cumplimiento a la sentencia en el término de 120 días hábiles tal como lo ordena el artículo 22 de la Ley N° 24.463. 

Esto se ve reflejado en los indicadores de medición de los objetivos en el Plan Operativo Anual 2009, donde se proyecta para el mes de diciembre de 2009 una Antigüedad de expedientes en la Gerencia de Liquidaciones de Sentencias de 385 días hábiles.

Al mismo tiempo, no se respeta rigurosamente el Orden de Prelación al encontrar casos que son liquidados dentro del plazo legal de 120 días hábiles y otros que, siendo su presentación de fecha anterior a estos últimos, transcurridos ampliamente los 120 días hábiles no son liquidados.

Como conclusión, siendo la función elemental del sistema previsional garantizar el ingreso de la clase pasiva argentina, de la actual y de la futura, llama la atención la desaprensión con la que se rechazan los reclamos, se obliga a los jubilados a pleitear para que se les reconozcan sus derechos, se demoran los pagos de las sentencias a pesar de los compromisos legales para darles cumplimiento estricto y se resuelve en definitiva “a piacere” sobre la distribución de los recursos del  6 Acuerdo de Solución Amistosa – Comisión Interamericana de Derechos Humanos -, Puntos n° 1, c) y d).

Sistema previsional, sin estudios de largo plazo, sin evidencias sobre faltantes o excedentes ni criterios actuariales que amparen la política al respecto. Parece ser así que los fondos previsionales son una caja más para financiar el dispendio público o el posible desarrollo industrial (que otorgado sin pautas objetivas puede ser una arma más del “capitalismo de amigos”), mientras que la función principal –asegurar la vejez de los argentinos- se vuelve accesoria.

{Comentario de "hastaelpelomasdelgado.blogspot.com": Sobre los reclamos judiciales de distinas provincias para recuperar el 15% de la coparticipación cedido en la década del '90. Cabe destacar en primer lugar la desidia del Gobierno en cuanto no instrumentó la pertinente prorroga de dicho acuerdo en su momento como correspondía. También y como lo indica el informe el desvío de todos los fondos de ANSES para fines y destinos extraños a los que por ley corresponden. También debe destacarse que los reclamantes - salvo Santa Fe- en todos los casos se trata de quienes siendo opositores hoy pretenden disimular y hacernos olvidar que en un reciente pasado fueron aliados y candidatos oficialistas o por lo menos afines. En definitiva corresponde que el gobierno cumpla con la ley y haga el uso de dichos recursos correctamente y con el destino que la legislación prevee y la oposición debe velar por el fiel cumplimiento de la ley. De no ser así quedan los jubilados rehenes de luchas intestina de políticos que olvidan sus compromisos con los ciudadanos que confiaron en ellos}